وب سایت تخصصی سیاست گذاری عمومی

در زیر فصل چهارم کتاب تحلیل سیاستگذاری عمومی: تئوری، سیاست ها و روش ها تالیف فرانک فیشر را می توانید بخوانید.

Handbook of Public Policy Analysis Theory, Politics, and Methods

Edited by Frank Fischer Rutgers University Newark, New Jersey, U.S.A. Gerald J. Miller Rutgers University Newark, New Jersey, U.S.A. Mara S. Sidney Rutgers University Newark, New Jersey, U.S.A.

معصومه سلطانی. دانشجوی دکترای سیاست گذاری عمومی دانشگاه تهران

در دهه 50, رشته تحلیل سیاستگذاری با جنبه ای پیوند یافت که فرایند سیاستگذاری را به عنوان توالی از مراحل و فازهای مجزا در نظر می گرفت. چارچوب چرخه سیاستگذاری به عنوان الگو ای مبنایی به کار می رود که به ما اجازه می دهد به نظام مند کردن و مقایسه الگو ها, رویکردها و مباحثات متنوع در این فرایند و دست یافتن مشارکت فردی رویکردهای مربوطه در رشته مورد نظر بپردازیم. وضعیت تناقض آمیز وجود دارد. زیرا از یک سو تحقیقات سیاستگذاری تداوم می یابد تا بر مراحل مورد نظر یا رویکرد چرخه ای تکیه کند یا با مراحل و پرسشهای تحقیق مرتبط شوند. از سوی دیگر بسیاری از مفاهیم مربوط به چشم انداز این مراحل از سوی طیفی از منتقدان بی اعتبار شده اند.

ایده مربوط به الگوی فرایند سیاستگذاری بر اساس مراحل نخست از سوی لاسول مورد توجه قرار گرفت. به عنوان بخشی از کوششهای او در راستای استقرار دانش سیاستگذاری تجویزی و چند رشته ای, در سال 1956 لاسول ترکیبی از فرایند سیاستگذاری را در نظر گرفت که در بر گیرنده هفت مرحله خود آگاهی نسبت به مسأله,[1] ارتقا و بهبود,[2] تجویز,[3] تصمیم گیری,[4] به کار گیری تصمیمات,[5] خاتمه,[6] و ارزیابی[7] می باشد. بنا بر این باید در نظر داشت که مدل لاسول بیشتر یک مدل هنجاری است تا یک مدل تحلیلی.

در طول دهه 1960 و 1970 بر مبنای رشد رشته مطالعات سیاستگذاری, الگوهای مراحل به عنوان نیازی اساسی برای سازمان دادن و نظام مند کردن بدنه رو به رشد ادبیات موضوع و تحقیق به کار میرود. نظریه ای که از سوی لاسول ارائه شده است, بر این پیشفرض استوار است که امکان دست رسی به اطلاعات کامل و وسیع (که در مدلهای منطقی نیز مورد توجه قرار می گیرد), وجود دارد. به علاوه تأکید این نظریه بر بیطرفی در انتخاب مسأله است. البته فرایند سیاستگذاری لزوماً فرایندی مرحله ای نیست. از این رو این نظریه یک نظریه ایده آل به حساب می آید. او عناصر متنوعی را در تحلیل خود وارد کرد و به تحلیل نهادها و بازیگران مختلف در فرایند سیاستگذاری می پرداخت. با این وجود مدل لاسول یک مدل ساده سازی شده است. زیرا کنشگران و تصمیمگیران همواره دارای اطلاعات کامل نیستند. همچنین آنها در محیطی اقدام به سیاستگذاری می کنند که سیاستهای پیشین به آن شکل داده است.

دستور کار:

          در سیاستگذاری شناسایی یک مشکل سیاستگذاری پیش فرض قرار می گیرد. خود شناسایی مشکل مستلزم آن است که چنین مشکلی یک مشکل اجتماعی محسوب گردد. و اینکه ضرورت مداخله دولت احساس گردد. مرحله دوم این خواهد بود که معضل به رسمیت شناخته شده به واقع برای رسیدگی قاطع کنش عمومی در دستور کار قرار گیرد. در حالی که دستور کار رسمی و غیر رسمی حکومتی در مرکز توجه مطالعات قرار می گیرد, مکانیزمها و ابزارهای شناخت مشکل و انتخاب موضوع با روش مورد نظر که یک مشکل اجتماعی در دستور کار درک و پذیرفته می شوند مرتبط می شوند.

شناخت مشکل و دستور کار فرایندهای سیاسی هستند که در آنها توجه سیاسی با زیر مجموعه ای از مسائل سیاسی احتمالاً مرتبط پیوند می یابند. باید در نظر داشت که در این مرحله از چرخه سیاستگذاری عناصر درون دولتی و برون دولتی دخیل هستند. باید در نظر داشت که امکان ورود همه مسائل در دستور کار وجود ندارد. در چنین شرایطی مسأله مکانیزم انتخاب مشکلات مطرح می گردد. در حقیقت دستور کار نتیجه انتخاب میان موضوعات و مشکلات متنوع است. این مرحله فرایند شکلدهی به موضوع سیاستگذاری است که با توجه به ابزارها و استراتژیهای بلقوه که به توسعه یک سیاست در مراحل بعدی چرخه سیاستگذاری شکل می دهند, صورت می گیرد. یک مرحله اساسی در فرایند مورد نظر دستور کار حرکت یک موضوع از شناسایی آن یعنی بیانات مکرر از سوی گروههای ذینفع یا کنشگران تأثیر گذار به سوی دستور کار سیاسی رسمی است. این حرکت در بر گیرنده چندین مرحله فرعی است که در هر کدام موفق بودن گزینشهای موضوعات تحت تأثیر شرایط ظرفیتهای محدود شناخت مشکل و حل مشکل ایجاد شده اند.

پژوهشهای نظاممند پیرامون دستور کار نخست به عنوان بخشی از انتقاد کثرت گرایی در ایالات متحده آمریکا ظاهر شد. یک رویکرد کلاسیک اظهار می کند که مباحثات سیاسی و از این رو دستور کار از منازعات میان دو کنشگر با کمترین کنش به لحاظ سیاسی قدرتمند که در جستجوی افزایش توجه به موضوع مورد نظر هستند, ظاهر می شود. سایرین بر این باور هستند که تعیین دستور کار از فرایند غربال کردن موضوعات و مسائلی که حاصل عدم تصمیم گیری های است یعنی موضوعات و مسائلی که به طور آگاهانه از دستور کار رسمی محروم شده اند, ناشی می شوند.

در مقابل رویکرد کثرتگرایانه رویکرد دیگری وجود دارد که بر این باور است که در حالی که شناخت مشکل و تعریف مشکل در دمکراسی های لیبرال گفته شده است که به طور وسیع در بخش عمومی یعنی در رسانه یا در نهایت در محدوده خاص اجتماعات عمومی حرفه ای هدایت می گردد, دستور کار واقعی به وسیله الگوهای متفاوتی بر حسب ترکیب کنشگران و نقش آن در حوزه عمومی توصیف می گردد. به این ترتیب قرار گیری یک مشکل در دستور کار حاصل مشارکت نهادهای مختلف عرصه عمومی است.

گروه دیگر [8]این وضعیت را به عنوان گونه ای اجبار آمیز توصیف کردند که از آن طریق زمانی که میزان بالایی از حمایت های عمومی وجود دارد, کنشگران دولتی یک موضوع را در دستور کار وارد می کنند. در نگرش اقتضاءی این باور وجود دارد که اینکه چگونه دگرگونیهای مختلف در وضعیتهای مادی, ایده ها, نهادها و کنشگران تا حد زیادی تصادفی است, به وضعیتهای خاص بستگی دارد.در این نظریه دستور کار از گزینشهای عقلایی موضوعات بر حسب ارتباط آنها به عنوان یک مشکل برای جامعه وسیعتر فاصله می گیرد. به جای آن تغییر توجه و دستور کار می تواند دولت را به پذیرش سیاستهایی که با مقیاسهای مرسوم پیشین تناقض دارد, هدایت کند.

صورتبندی سیاست:

          در جریان این مرحله ی چرخه سیاستگذاری تقاضاها, پیشنهادات و مشکلات مطرح شده به برنامه های حکومتی تبدیل می گردد. انتخاب و صورت بندی یک سیاست در بر گیرنده تعریف موضوعات است. به عبارت دیگر در این مرحله به این مسأله توجه می شود که با سیاست مورد نظر به دنبال تحقق چه چیزهایی هستیم و به بدیلهای اقدامات مختلف کدامند. تعدادی از نویسندگان میان صورت بندی مشکل و اتخاذ تصمیم نهایی تمایز قائل می شوند.

          در تلاش برای بررسی نتایج, الگو ها و سبکهای مختلف تصمیم گیری و صورت بندیمطالعات انجام شده عمدتاً تئوری-محور بوده است. در این مرحله رویکردها و تبیین های متعدد اعم از مداخله منافع کورپراتیستی و کثرت گرایانه مورد استفاده قرار میگیرد. در زمان مشابه مطالعات قالب بندی سیاستگذاری به طور نیرومند به واسطه تلاشها برای بهبود اقدامات در درون حکومتها از طریق مرسوم کردن تکنیکها و ابزارهای تصمیم گیری عقلاییتر تحت تأثیر قرار گرفت. این مسأله در طول اوج برنامه سیاسی و سیاستگذاری اصلاحی در دهه های 1960 و 1970 بیشتر آشکار شد. این تحلیلها در ایجاد روشها و ابزارها برای شناسایی سیاستهای هزینه-کار آیی و اثربخش به کار گرفته شدند و حکومتهای غربی پذیرای این ایده ها بودند. استقرار اهداف به طور شفاف تعریف شده, اهداف خروجی در درون سند بودجه و کاربرد تحلیل هزینه-فایده در برنامه های سیاسی به عنوان ابزارهایی که تعریف اولویتهای سیاسی بلند مدت را تسهیل می کنند, در نظر گرفته می شوند. نقش تحلیلهای سیاستگذاری مبتنی بر علوم سیاسی و اقتصاد در بحث اصلاح گسترده تر طرح سیاسی فراهم نمودن زمینه مناسب برای توسعه پر رونق این رشته است.

          دانشمندان علوم سیاسی از آغاز بر این باور بودند که تصمیم گیری نه تنها از طریق جمع آوری و پردازش اطلاعات تشکیل می گردد, بلکه عمدتاً در بر گیرنده حل منازعه در درون و در میان نهادهای دولتی و کنشگران عمومی و خصوصی است. در مطالعات اولیه بر نقش بروکراسی های اداری در صورت بندی مسائل تأکید می شد. در حالی که در نظریات متأخر کارمندان عالی رتبه در بروکراسیها را در واکنش متقابل با کنشگران اجتماعی و الگوهای پایدار ارتباطات (شبکه های سیاستگذاری) در نظر می گیرد. در حالی که تصمیم گیری نهایی در درون کابینه ها و پارلمانها اتخاذ می گردد, تصمیم مذکور از قبل از سوی فرایند غیر رسمی شکل گیری سیاستگذاری مبتنی بر مذاکره با دپارتمانهای اداری (و واحدها در درون دپارتمانهای مورد نظر) گروههای دارای منافع سازماندهی شده و بر اساس نظام سیاسی, اعضای منتخب پارلمانها و وابستگان آنها به عنوان بازیگران اصلی, اتخاذ می گردد.

در طول دهه 70 و 80 تئوریهای سنتی کثرت گرایی (یعنی تعدادی بسیاری از منافع رقیب بدون دسترسی گروههای ویژه) در تصمیم گیری رواج داشتند. در نهایت این تئوریها در اروپای غربی با تئوریهای سیاستگذاری کورپراتیستی (یعنی تعدادی نهادهای ممتاز با تأثیرات نیرومند) جایگزین می گردد. در زمان مشابه تئوریهای مطرح تر شبکه های سیاستگذاری شهرت یافتند. شبکه های سیاستگذاری به طور کلی با روابط افقی میان کنشگران در درون شبکه توصیف می شود. با وجود سطح قابل توجهی از خود حکومتی در شبکه های سیاستگذاری, حکومتها هنوز هم نقش اساسی را در میان کنشگران در درون شبکه ایفا می کنند.

          باید توجه داشت که در اتخاذ نهایی یک گزینه سیاستی نهادهای رسمی نقش زیادی دارند. هر یک از گزینه های سیاستگذاری پیشنهاد شده در نهایت بر اساس مجموعه ای از عوامل اتخاذ خواهند شد. دو نمونه از این موارد عبارتند از نخست اینکه مجموعه عملی گزینه های سیاستی از طریق پارامترهای ذاتی اساسی کاهش یافته اند. این امر می تواند تحت تأثیر عوامل اقتصادی یا حمایتها یا عدم حمایتهای سیاسی در تصمیم گیری انجام گیرد. دوم در تخصیص رقابت آمیز میان کنشگران مختلف که حکومت نقش اساسی در تصمیم گیری ایفا می کند.

          جنبه اساسی دیگر از صورت بندی سیاست انعکاس نقش توصیه های سیاستگذاری علمی است. در حالی که مدلهای پیشین بر تصمیمات سیاسی متکی بر دانش استوار است, در مدلهای بعدی به جای عمل گرایی بر فهم هنجار گرایانه تأکید می گردد. علاوه بر این می توان به نقش اتاقهای فکر در ایجاد و تغییر سیاستها اشاره نمود. برای نمونه در مباحث مربوط به نئو لیبرالیسم نقش اندیشکده ها و نهادهای بین المللی قابل توجه است. در نهایت اینکه امروزه در دمکراسیها به عنوان فرایند پیچیده اجتماعی درک می گرددکه کنشگران دولتی دارای اهمیت هستند اما لزوماً نقش قاطع را ایفا نمی کنند.

اجرا:

اجرا بیانگر اقداماتی است که باید انجام گیرد و اقداماتی که نباید انجام گیرد. بدلیل ماهیت سیاسی و اداری این مرحله از سوی گروهی مورد نقد واقع شده است. چرا که در فرایند اجرا اغلب اهداف دستخوش تغییر و گاه تحریف می شدند و در نتیجه اجرای آنها به تعویق می افتاد یا به کلی متوقف می شد. باید در نظر داشت که در نمونه آرمانی فرایند اجرا بر سه عنصر تعیین جزءیات برنامه , تخصیص منابع و تصمیمات توجه می گردد.

در رویکرد کلاسیک نسبت به مرحله اجرا, این مرحله با تصویب قوانین خاتمه می یافت. اما با تغییر در این نگرش مرحله اجرا به عنوان مرحله حیاتی مورد توجه قرار گرفت. نگاه اولیه به این مرحله نگاه سلسله مراتبی بود. در این نگرش شکست سیاست ها عمدتاً ناشی از عدم تعاملات درونی و میان سازمان ها و نهادهای دولتی و گروه های هدف و همچنین طراحی بد سیاست بر پایه فرضیات اشتباه در مورد رابطه علت و معلولی تصور می شد. بر این اساس به ارزیابی ابزارهای سیاستی می پرداختند و به اهمیت رابطه میان انتخاب ابزار و اجرای سیاست می پرداختند و گاهی اثرات منفی دخالت دولت را مورد بررسی قرار می دادند.

از اواسط دهه هفتاد مطالعه فرایند اجرا با توجه به رویکرد سلسله مراتبی مشکلاتی را ایجاد نمود. در نتیجه رویکرد پایین-بالا رواج یافت. در چنین شرایطی نخست بر نقش مرکزی نهادهای اجرایی و پرسنل آنها در شکل گیری خروجی سیاستی به ویژه الگوی مقابله با خواسته های متنوع و اغلب متناقض مرتبط با سیاستها تأکید گردید. . در ادامه تمرکزبر روی سیاست های مجزا که به عنوان ورودی هایی در نظر گرفته می شد که تبدیل به فرآیند اجرا می شد، تکمیل شد. در نهایت اینکه ، به طور فزاینده ای حلقه های ارتباطی و شبکه ها میان شمار زیادی از بازیگران دولتی و اجتماعی در یک محدوده سیاستی مشخص را به رسمیت می شناسد، که این امر موجب می شود نگاه سلسله مراتبی میان فهم تعاملات اجتماع و دولت ترک شود.

به طور خلاصه، تحقیقات اجرایی نقش مهمی در دور شدن سیاستگذاری از فضای دولت محور ایفا کرد. از زمان 1980 ، تحقیقات سیاستگذاری علاقه مند به الگوهای تعاملات جامعه و دولت بود و توجه خود را به سمت زمینه های نهادی و سازمانی جامعه بزرگ تری متوجه ساخت. بر اساس مطالعات تجربی متعدد در زمینه سیاستگذاری، نگاه کلاسیک سلسله مراتبی حکمرانی کنار گذاشته شد. شبکه های سیاستگذاری و روش های مذاکره ای جهت هماهنگی میان بازیگران خصوصی و عمومی مورد توجه قرار گرفت و عرصه تعاملات این دو حوزه مورد بررسی قرار گرفت که این امر منعکس کننده شرایط جوامع مدرن بود. نگاه سنتی نسبت به مدل مرحله ای کاهش پیدا کرد و در واقع چارچوب چرخه سیاستگذاری تضعیف شد.

ارزیابی و خاتمه:

          در این مرحله نتایج حاصل از سیاستها مورد توجه قرار می گیرد و منطق هنجاری قابل قبولی که سیاستگذاری باید در برابر اهداف مورد نظر و تأثیرات آن به کار رود, ارزیابی می شود. ارزیابی با مرحله پایانی چرخه سیاست گذاری, مرحله خاتمه و طراحی مجدد و مرحله دستور کار سیاستگذاری مرتبط است.

تحقیقات ارزیابی در چارچوب مناظرات سیاسی که حول محور برنامه های رفاه اجتماعی جامعه بزرگ تمرکز یافته بود, در امریکا و در دهه 1980 ظهور یافتند. این تحقیقات بعدها در کشورهای OECD توسعه یافتند که بر اقدامات مداخله گرایانه دولت رفاهی و سیاستهای اصلاحی مبتنی بودند.

با وجود کوششهای صورت گرفته در این بخش تفکیک تاثیر و اثرات اندازه گیری در نتایج سیاستگذاری حل نشده است. همچنین تلاش برای ساخت فرآیندهای ارزیابی به عنوان بخشی از آزادسازی سیاستگذاری به طور گسترده ای با شکست مواجه شد. از سوی دیگر نقش ارزیابی در فرایند سیاستگذاری فراتر از حوزه مطالعات ارزیابی است. ارزیابی نقش تنظیمگری را در فرایند و مذاکرات سیاسی بر عهده دارد. ارزیابی سیاسی از طریق بازیگران مختلف صورت می گیرد که در آن عوامل مختلفی همچون مطالعات علمی، گزارش های دولتی، مناظرات عمومی و فعالیت های نمایندگان احزاب مخالف نقش دارند. در ابتدا، ارزیابی خروجی های سیاستی و نتایج با توجه به موقعیت و منافع و ارزش های یک بازیگر مشخص صورت می گرفت. همچنین تعریف ناقص از اهداف سیاستگذاری یک مانع عمده بر سر راه سیاستگذاری بود. به دلیل مقصر شناخته نشدن, دولت ها اهداف را دقیق تعریف نمی کنند زیرا تمایلی برای پذیرش خطر شکست ندارند.

ارزیابی می تواند منجر به تقویت سیاستهای موفق گردد. از سوی دیگر ارزیابی می تواند خاتمه یک سیاست را در پی داشته باشد. پایان یک سیاست می تواند ناشی از یکی از دو عامل ذیل باشد. نخست آنکه مشکل مورد نظر حل شده است و دوم آنکه سیاست اتخاذ شده کارآمد نیستند.

نقد:

انتقادهای مطرح شده نخست تفاوت تحلیلی فرایند سیاست گذاری در خصوص سطوح مجزا و گسسته مورد پرسش قرار می دهد. مطالعات انجام شده نشان داد جدایی آشکار میان شکل و ساختار سیاست و پیاده سازی به اندازه ناچیز بر روی سیاست گذاری جهان واقعی در اشکال مختلف تأثیر گذاشته است.

گروهی از منتقدان بر این باور هستند که این مدل دارای عمر مفید بوده و باید با مدلهای پیشرفته تر جایگزین شود. این مدل به جای بهبود از فرایند علمی ممانعت می کند. این مدل از کمبود و فقدان دقت توصیفی رنج می برد. چرا که واقعیت تجربه با طبقه بندی فرایند سیاست گذاری در قالب سطوح مجزا در یک جا قرار نمی گیرد. برای نمونه مرحله اجرا بر روی مرحله دستور کار که پیش از آن است, تأثیر می گذارد در بسیاری موارد ایجاد تفاوت میان سطوح مختلف مفید نیست. در موارد دیگر عواقب کار معکوس است. برخی از سطوح به طور کامل از دست می رود که منجر به شکست کل سیاست می گردد. از سوی دیگر چرخه سیاستگذاری فاقد ساختار نظری است و مطالعه سطوح مختلف مفاهیم نظری متفاوتی را شکل می دهد که از ساختار خود چرخه به دست نیامده است.

مدل شکل گرفته برای توصیف فرایند داخل یک مرحله با دیگر روشهایی که با مراحل دیگر چرخه مرتبط هستند, متصل نیست. درچنین وضعیتی توجه همواره بر روی یک برنامه و تصمیم و بر روی تطبیق پذیری و اجرای آن برنامه خواهد بود. فعالیتهای تشریفاتی و نمادین و فعالیتهایی که برای حفظ قدرت صورت می پذیرد, در این مدل قرار نمی گیرند. در نهایت ساختار چرخه سیاستگذاری به نقش دانش ایده ها و یاد گیری در فرایند سیاستگذاری به عنوان یک متغیر مستقل بر روی مراحل مختلف این چرخه تأثیر می گذارد. ساختار چرخه به سمت جهانبینی ساده و غیر واقعی سوق پیدا می کند. و نقش سیاستهای پیشین در سیاستگذاری فعلی به حساب نمی آید. اگرچه ویژگی اصلی فرایند سیاستگذاری در جوامع مدرن جدالی میان فعالیتهای مرتبط با سیاست در سطوح مختلف (منطقه ای, ملی و ...) و حیطه های مختلف (دولتی, پارلمانی, مدیریتی و ...) میباشند, سیاستها به طور متناوب مورد اجرا و ارزیابی قرار می گیرند.

[1] Intelligence

[2] Promotion

[3] Prescription

[4] Invocation

[5] application

[6] Termination

[7] Appraisal

[8] Howlett andRamesh