یحیی کمالی: سابقه و عملکرد نظام برنامهریزی جامع توسعه در ایران چندان موفق نیست. مرور گزارشهای نظارتی برنامههای پنج ساله توسعه بیانگر عملکرد نه چندان موفق دولت در پیشبرد برنامهریزی توسعه کشور است. درباره دلایل ناکارآمدی برنامهریزی جامع توسعه تحلیلهای متعددی ارائه شده است. با توجه به آغاز فرایند تدوین برنامه ششم توسعه کشور و ضرورتهای توجه به این مسئله و دغدغه مسئولان برنامهریزی توسعه کشور، نوشتار حاضر به ارائه پیشنهاداتی در این زمینه پرداخته است.
محيط برنامهریزی توسعه بسيار پيچيده است. پيچيدگي مفهوم، مؤلفهها و ابعاد توسعه، وابستگي ذينفعان و مسئولان برنامههای توسعه به دولت، بازار، جامعه مدني و بازیگران محلی از دلایل پیچیدگی محیط برنامهریزی توسعه هستند. در چنین شرایطی، تحقق توسعه مستلزم ارائه روشهای بهینه برنامهریزی و کاربرد آنهاست. برنامهریزی جامع توسعه الگویی است که در دهه 1980 و 1990 الگوی غالب در برنامهریزی توسعه بود و معایب آن موجب تغییر این رویکرد شد. پیامدهای توسعه تک بعدی و نظام برنامهریزی جامع (از جمله عدم تعادل منطقهای، تمرکز منابع و امکانات، بیتوجهی به ملاحظات منطقهای)، مسئولان کشورها را به بازاندیشی الگوهای فکریشان وادار کرد. همزمان عواقب نامطلوب توسعه تک بعدی موجب بروز پارادایم توسعه پایدار شد. تحقق توسعه پایدار از طریق روشهای برنامهریزی توسعه میسر نبود در نتیجه روشهای سیاستگذاری و برنامهریزی نیز تغیر کرد. نهادینه شدن ایده و آرمان توسعه پایدار در نظام برنامهریزی یک کشور مستلزم مجموعه اقداماتی در ساختارها و تشکیلات، قوانین و مقررات، فرآیند هماهنگی بین بخشی (وزارتخانههای مختلف) و بین سطحی (مرکز و استانها) و مشارکت بخش خصوصی و سازمانهای غیردولتی است.
ماهیت بلندمدت بودن توسعه پایدار کشورها را به سمت طراحی نظام برنامهریزی و سیاستگذاری توسعه پایدار به جای تدوین یک برنامه جامع توسعه سوق داد و این امر تبدیل به دستورکار جهانی شد و در قالب اسناد توسعه پایدار نمایان شد. در نتیجه این تحولات، تدوین استراتژی ملی توسعه به عنوان ویترین نظام برنامهریزی توسعه پایدار در کشورهای مختلف گسترش یافت. لزوم اتخاذ استراتژیهای ملی برای توسعه پایدار به عنوان بخشی از دستور کار 21 مورد تاکید قرار گرفته است. آمار سال 2009 سازمان ملل نشان میدهد که 106 کشور استراتژی ملی توسعه پایدار را تدوین کردهاند (WSSD, 2010). «در بسیاری از کشورها، توسعه پایدار به عنوان یک اصل راهنما در فرایند سیاستگذاری پذیرفته شده و بسیاری از کشورها از جمله انگلستان، نروژ، سوئیس، ایرلند، آلمان، بلژیک، آفریقای جنوبی، برزیل، فیلیپین، فنلاند، چین، اسلواکی، چک، پرتغال، فرانسه، سوئد، ایتالیا مکزیک و کانادا استراتژیهای ملی توسعه پایدار را تدوین و اجرا کردهاند» (OECD, 2007: 121).
نکته قابل توجه در این کشورها این است که هدف توسعه پایدار صرفاً در استراتژی ملی متجلی نشده است. تحولات ساختاری در این کشورها نشاندهنده مجموعهای از تغییرات در قوانین، مقررات و نهادهای سیاستگذار است. در بیشتر این کشورها، وزارت یا کمیته میان وزارتی برای مدیریت و سیاستگذاری توسعه پایدار به صورت مستقل و منسجم شکل گرفته که در بیشتر موارد تحت نظر رئیسجمهور یا نخستوزیر فعالیت میکند و به نوعی عالیترین مسئول اجرایی این کشورها خود فرایند برنامهریزی توسعه را هدایت میکند.
نظام سیاستگذاری توسعه یک کشور دارای مراحل مختلف و دربرگیرنده کنشگران متعددی است این کنشگران مربوط به بخش دولتی، خصوصی، مدنی هستند. در بخش دولتی، سیاستگذاران، مبتکران و تدوینکنندگان سیاستها، مجریان و نهادهای نظارت و ارزیابی حضور دارند. کارکردهای این کنشگران ممکن است همپوشانی داشته باشند. برای هماهنگ کردن این بخشها، استراتژی ملی توسعه پایدار تدوین میشود. مشخص کردن مسئولان اصلی برنامهریزی توسعه پایدار و میزان قدرت و اختیارات آن یکی از عوامل مهم نهادینهسازی توسعه پایدار محسوب میشود. علاوه بر این نهادینهسازی یک نظام برنامهریزی توسعه پایدار مستلزم طراحی آن در قالب یک فرایند است و نه صرفاً تدوین یک برنامه.
برای تدوین و اجرای استراتژی ملی توسعه پایدار فقط یک رهیافت و فرمول واحد وجود ندارد. هر کشور میتواند بهترین روش را برای تهیه و اجرای استراتژی توسعه پایدار بر اساس وضعیت سیاسی، فرهنگی، تاریخی و بوم شناختی خود تعیین نماید. آنچه مهم است کاربرد استوار و پایدار اصول زیربنایی و اطمینان از توازن و یکپارچگی اهداف اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی است. استراتژی ملی توسعه پایدار نباید پروژهای یکباره باشد بلکه لازم است فرایندی مستمر و مداوم باشد. استراتژی ملی مسائل و معضلات به هم پیوسته را از طریق ظرفیتسازی، گسترش اقدامات و چارچوبهای قانونی مورد توجه قرار داده و منابع موجود را به شکل بهینه تخصیص میدهد (OECD, 2001: 15-18).
این نوشتار تلاش میکند نظام برنامهریزی توسعه پایدار کشور را در یک فرآیند پنج مرحلهای متشکل از بازیگران مختلف تبیین نماید.
مرحله اول: شناسایی مسائل و تعیین دستور کار
نکاتی که در این مرحله باید در نظر گرفته شود شامل پیوستگی مسئله با مسائل مرتبط، شاخصهای موجود درباره مسئله مورد نظر و شاخصهای مطلوب میباشد. در این مرحله پیشنهادات زیر ارائه میشود.
- حضور ذینفعان توسعه پایدار از بخشهای دولتی، خصوصی، اصناف، غیردولتیها و مردمی به صورت اظهارنظر و عقیده از طریق نمایندگان شناخته شده.
- تعریف مسائل در چارچوب ساختار توسعه پایدار جامعه شامل اولویتها، خطرات و فرصتها.
- اجتناب از تعصبهای بخشی و سازمانی در تعریف مسئله.
- کنترل مسائلی که ارتباط حیاتی و استراتژیک با اولویتهای توسعه پایدار دارند.
- وارد کردن تحلیلگران به انجام تحلیل مسائل.
- 1.مرحله دوم: تدوین سیاستها و برنامهها
گام دوم و مهم در نظام برنامهریزی توسعه پایدار تدوین سیاستها و برنامههاست. تدوین سیاست فرایند تولید گزینهها سیاستی برای پاسخ به مشکلات ارائه شده در مرحله دستور کار است.در این مرحله تدوینکنندگان سیاستها، گزینههای سیاستی را شناسایی، باز تعریف و مدون میکنند تا زمینه را برای مرحله تصمیمگیری آماده نمایند.در مرحله تدوين سیاستها ابتدا بايد تعريف و تصویری روشني از مشكل يا مسئله مورد نظر ارائه كرد. تدوین سیاستهای توسعه پایدار به دلیل بررسی گزینههای مختلف بر مبنای سه معیار اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی از پیچیدگی بیشتری برخوردار است. از این رو سازماندهی کارگروههای مختلف، استفاده از منابع و توانمندیهای مراکز پژوهشی، حمایت از مشارکت سازمانهای غیردولتی و حمایت از تحلیل پیش بینی یا آیندهنگرانه و تولید دانش در مورد هر یک از حوزههای مرتبط با توسعه پایدار ضروری است. در صورت تحقق این امر، انتخاب گزینههای مختلف بر مبنای ملاحظه اطلاعات مورد نیاز، هزینههای کاربرد، قابلیت مواجه با نا اطمینانیها و میزان شفافیت در فرآیند تحلیل امکان پذیر خواهد بود. در مرحله تدوین سیاستهای توسعه پایدار، ارائه تعداد محدودی از اهداف برای هر یک از راهحلهای سیاستی، به صورت اهداف کلی، ویژه و عملیاتی، در نظر داشتن گستره مناسب، دنباله و سرعت تغییرات مورد نظر در گزینههای سیاستی، توجه به تجربههای مشابه در جستجوی راهحلهای سیاستی و استفاده از ترکیبی از راهحلها برای دستیابی به اثرات متعدد باید مورد توجه قرار گیرد.
- 2.مرحله سوم: تصویب سیاستها و برنامهها
تصویب یک برنامه با توجه به ماهیت چند بعدی توسعه پایدار دشوار است. تدوین مناسب گزینهها نقش مهمی در هدایت مراحل بعدی دارد. در مرحله تصویب سیاست، انتخاب یک یا چند شاخص اساسی برای ابعاد اقتصادی، اجتماعی محیط زیستی هر گزینه بر مبنای شرایط محلی و ملی و تعیین دوره زمانی قابل اهمیت است. سازماندهی و مقایسه نتایج ارزیابی گزینههای مختلف در ماتریس تصمیمگیری به شکل شفاف و مرتبط با یکدیگر، انتخاب گزینه سیاستی که همگرایی را افزایش و اثرات منفی را کاهش میدهد نیز باید مورد توجه سیاستگذاران قرار گیرد.
استفاده بخشهای مختلف از ابزارهای تحلیلی برای پردازش اثرات توسعه پایدار در هر گزینه با توجه با شاخصهای تدوین شده بسیار مهم است. به عبارتی در مرحله تصمیمگیری به ویژه در پروژههای بین بخشی باید بخشهای مختلف با تحلیلهای متفاوت حضور و مشارکت داشته باشند و پروژهای صرفاً با توجیه اقتصادی و فنی در استراتژی ملی توسعه پایدار قرار نگیرد بلکه نگرش بین بخشی و همگرایی در این زمینه حاکم باشد.
- 3.مرحله چهارم: اجرا
اجرای مناسب برنامههای توسعه پایدار مستلزم بازبینی منطقی و نظاممند زیرساختهای اجرایی پیش از اجرای سیاستها، مشارکت گروههای مختلف به ویژه مردم محلی، ایجاد هماهنگی در فرآیند اجرا است. تخصیص منابع و اقتدار کافی به مجریان، تشریح نقش و وظایف همه مشارکتکنندگان حاضر در فرآیند اجرا، شناسایی واحدهای مختلف از جمله بخش غیردولتی و افراد حاضر در سازمانهای دولتی، توجه به منافع و سطح سازماندهی، منابع و ظرفیتهای ذینفعان مختلف، استفاده از برنامهریزی عملیاتی، مدیریت روابط میان فردی، محرکها و ظرفیتهای لازم از جمله مواردی است که در اجرای موفقیت آمیز سیاستهای توسعه پایدار باید مورد توجه قرار گیرد.
- مرحله پنجم: ارزیابی
ارزیابی سیاستهای توسعه پایدار به معنای بررسی و تعیین اثرات سیاستها، ابزارهای به کار گرفته شده، اهداف محقق شده در این زمینه است. نتایج این بررسیها به صورت بازخورد به مراحل قبلی سیاستگذاری باز میگردد. برای ارزیابی سیاستهای توسعه پایدار شاخصهای مختلفی ارائه شده است. مشخص کردن حوزه تحلیل به منزله نقطه آغاز کنترل اثرات، جمعآوری اطلاعات مناسب و استفاده از نظام اطلاعات، وارد کردن مراکز تحلیلی و آماری، اجتناب از تعصب در جمعآوری دادهها و جدا کردن اثرات سیاست از اثرات سایر عوامل ضروری است. وارد کردن همه ذینفعان در کنترل و ارزیابی، مشخص کردن و انتشار اهداف سیاستی، معیار و شاخصهای ارزیابی از جمله پیششرطهای انجام ارزیابی سیاستهای توسعه پایدار است. ارزیابی استراتژی و برنامههای ملی توسعه پایدار کشور را میتوان توسط نهادهای دولتی، سازمانهای غیردولتی و یا با کمک سازمانهای بینالمللی همیار توسعه انجام داد.
در مجموع تحقق اهداف توسعه پایدار کشور مستلزم این است که هر پروژه در حوزههای مختلف باید فرایند پنج مرحلهای را مد نظر قرار دهد و در این مراحل همگرایی بین بخشی و بین سطحی را تقویت نماید تا از اثراتی مانند عدم توازن منطقهای و بیتوجهی به ملاحظات محلی اجتناب شود این امر دو پیامد مهم دارد توسعه پایدار کشور متناسب با ظرفیتهای محلی انجام میشود و بخشهای مختلف در این توسعه مشارکت دارند در نتیجه نظام برنامهریزی توسعه مشارکتی و مداوم خواهد بود.نکته بسیار مهم این است که در طراحی نظام برنامهریزی کشور باید دولت با سایر بازیگران نظام از جمله مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس و نهادهای نظارتی هماهنگ عمل نماید. شاید این فرض مطرح شود که هماهنگ شدن این نهادها دشوار است زیرا در مجلس و دولت نگرشهای مختلفی حاکم است اما باید گفت توسعه پایدار یک کشور در شرایطی محقق میشود که مسئولان عالیرتبه آن کشور درباره اصول و اهداف توسعه اجماع داشته باشند و توسعه پایدار به یک دغدغه و آرمان ملی تبدیل شود. تجربه کشورهای شرق آسیا نشان میدهد که آرمان و اراده ملی برای توسعه این جوامع در نزد اکثریت مسئولان آنها شکل گرفت و در قالب هیئتهای برنامهریزی و کمیسیون برنامهریزی سازماندهی گردید و این آرمان را به پیش برد. در این کشورها اختلافی در اصل آرمان توسعه و ابعاد آن وجود نداشت. امید است برنامه ششم توسعه ایران نیز از جهت روش و فرآیند برنامهریزی و اجرا تفاوت و تحول بنیادین با برنامههای سابق داشته باشد و به سمت تبدیل برنامه توسعه به نظام برنامه ریزی توسعه پایدار و تدوین استرانژی ملی توسعه پایدار حرکت نماید.
استادیار سیاستگذاری عمومی دانشگاه شهید باهنر کرمان این آدرس ایمیل توسط spambots حفاظت می شود. برای دیدن شما نیاز به جاوا اسکریپت دارید
منابع
برای مطالعه بیشتر ر.ک. کتاب نهادینهسازی توسعه پایدار از انتشارت سازمان همکاری اقتصادی و توسعه که ترجمه آن توسط انتشارات جهاد دانشگاهی منتشر شده است.
- WSSD (2002) Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development.available on:
- OECD (2001) the DAC Guidelines, Strategies for Sustainable Development. OECD publication.