تحلیل سیاست در برگیرنده "مطالعه اقدام مقامات و مسئولین دولتی در درون جامعه" می باشد. در این زمینه تعدادی از بخش های دانشگاهی نیز به صورتی منسجم فعالیت نموده اند. از جمله در سال 1979 ویلووسکی در ادامه تکامل مفهوم تحلیل سیاست بیان می نماید که "تحلیل سیاست یک زیرمجموعه کاربردی می باشد که ار لحاظ مفهومی نمی توان آن را با مرزهای مشخصی تعریف نمود اما متناسب با شرایط زمانی و ماهیت مساله موجود قابل کاربرد می باشد".
هم چنین مولر ذکر می کند که تحلیل سیاست در نفطه ای قرار گرفته است که دانش اصلی خود را از مفاهیم اولیه به امانت برده است. ما در اینجا مروری کوتاه بر ادبیات موجود در زمینه مکاتب رایج فکری در حوزه تحلیل سیاست خواهیم داشت و ان گاه به بررسی ساختار نظری خاصی که در این کتاب به کار گرفته شده است، می پردازیم.
1- جریان های فکری در حوزه تحلیل سیاست
قواعد اصلی مشاهده شده در بین مکاتب فکری مختلف هم راستای با دیدگاه های نظری و هنجاری و بر اساس جایگاه نویسندگان مختلف و جهت فکری آنان تعریف می گردد. بنابراین بعد از منی و تونی و نیز مولر، سه جریان فکری عمده را در تحلیل سیاست می توان شناسایی نمود که اهداف مختلفی را با وجود تعارضات موجود دنبال می کنند. این دیدگاه ها عمدتا بر اساس تاکیدشان بر زمینه خاص تحلیلی شان با هم تفاوت دارد.
بنابراین بین اولین دیدگاه فکری که تحلیل سیاست را با تئوری دولت و دومین دیدگاه که جهت فعالیت یا اقدام بخش عمومی را توضیح می دهد و در نهایت سومین مورد که بر ارزیابی نتایج و آثار بعدی تاکید دارد، تمایزاتی قایل می شوند.
1- تحلیل سیاست بر مبنای تئوری های دولت
در ابتدا اولین گروه از نویسندگان و صاحب نظران، تحلیل سیاست را وسیله ای در جهت تبیین ماهیت واقعی اقدام دولت دانستند، چرا که از دید ایشان سیاست ها همان گونه که ماهیت واقعی شان آشکار می گردد، تفسیر می گردد. این جریان فکری که در آن مفاهیم علوم سیاسی حاکم می باشد و به ویژه در فرانسه غالب می باشد، تلاش می نماید تا رویکرد سیاسی را با فلسفه سیاستی را با مسایل عمده در ارتباط با تئوری دولت پیوند زند. بنابراین منی و تونی این رویکرد را در قالب مسائل مهم و مرتبط با "ضرورت وجود دولت" و یا "ضرورت سیاست ها" تعریف می نمایند. هم چنین جوبرت و مولر تلاش خود را بر روی "آن گونه که دولت عمل می کند" و با هدف "از میان برداشتن فاصله موجود بین تحقیقات در حوزه سیاست ها و بازتاب های عمومی تر در زمینه نقش دولت در جامعه معاصر" متمرکز می نمایند. بنابراین، این جریان به رویکردهای متفاوتی تقسیم می گردد که منی و تونی سه مدل نظری مختلف را دسته بندی می کنند:
- اولین مدل بخشی از یک رویکرد پلورالیست یا تکثرگرایی می باشد که دولت به عنوان یک روزنه خدمتی به ذهن خطور می نماید که هدف آن پاسخدهی به درخواست های اجتماعی می باشد. از این منظر، سیاست های دولت به عنوان پاسخ خایی در جواب به درخواست های اجتماعی تعبیر می گردد و تحلیل ان ها باید بر مبنای بهینه سازی انتخاب های جمعی، عقلانیت در فرایندهای تصمیم گیری و رفتار مامورین یا کارمندان دولت صورت گیرد(مکتب فکری انتخاب عموم و نیز تئوری عقلانیت محدود). مطابق این مفهوم، کمبود سیاست ها در حوزه های خاصی برای مثال در ورزش، بازتابی از این واقعیت است که مشکل یا مساله ای عمومی جهت برطرف نمودن در این حوزه وجود ندارد. بهرحال این خلا می تواند در نتیجه اقدامات مشترک یا انفرادی ای تفسیر گردد که علی رغم مشکلات عمومی خاص (بویژه در زمینه استفاده از داروها، فساد و ... ) با هدف کنترل این بخش صورت می گیرد.
- در دومین مدل تاکیدی خاص بر نقش دولت به عنوان وسیله ای در جهت ارایه خدمت می شود که می تواند در خدمت یک طبقه اجتماعی (رویکرد نئومارکسیست) و یا گروه های خاصی (رویکرد مدیریتی نوین) مطرح گردد. در این قالب، تحلیل اقدام دولت، استقلال ضعیف دولت را با توجه به تمایلات سرمایه داری و یا با توجه به بازیگران بخش خصوصی و سازمان های درگیر نشان می دهد.
بنابراین طبق این دیدگاه یک مشکل اجتماعی زمانی می تواند به عنوان یک مساله عمومی مطرح شود که راه کارهای آن در خدمت منافع گروه های مسلط از نظر اقتصادی باشد. رویکرد مدیریتی نوین نیز از نقطه آغاز مشابه ای شروع می شود که در آن مفهوم طبقه یا کلاس با "نخبگان و برگزیدگان" عوض می شود.
- و بالاخره سومین مدل بر توزیع قدرت و تعاملات در بین بازیگران اعم از طریق نمایندگی و سازمان دهی تمایلات و منافع مبتنی بر طبقه و یا به وسیله سازمان ها و قوانین نهادی که این تعاملات را شدت می بخشد تاکید دارد. همان گونه که در رویکرد مشارکتی نوین مشاهده می گردد، کارمندان بخش دولتی در اغلب موارد توسط گروه های ذی نفعی به اسارت گرفته می شوند(ارباب رجوع) که ارتباطات منحصر به فرد و ممتازی در استفاده از قدرت عمومی دارند. در بریتانیای کبیر رویکردی مرتبط تاکید خود را بر نقش شبکه های سیاسی و جوامع سیاسی قرار می دهد. در همین زمینه تاثیر منافع بخش کشاورزی نیز در کشورهای مختلف بررسی شده است. در فرانسه، تحلیل مذکور منجر به تاکید بر نقش بدنه های دولتی بزرگ و ارتباطات خاص آن ها با همکاران خود در بخش خصوصی مثل فعالیت در یک کارخانه گردید که فعالیت ها مدیریت مرکزی را توضیح می دهد.
در این مدل تئورک ارایه شده، تحلیل سیاست، به عنوان وسیله ای در جهت تایید فرضیات حاکم بر مدل مورد نظر عمل می نماید. به صورت خلاصه، از ویژگی های عمده اولین مکتب فکری این است که بر خود سیاست ها تمرکز نمی کند بلکه به عنوان روشی در جهت شناخت نقش بخش دولتی در جامعه و تکامل آن در طی زمان مطرح می گردد که منجر به معرفی "of policy" در تحلیل تجربی اقدام دولت و سازمان هایش با تاکید بر تحلیل تعاملات گردید.
نحوه تفکر، جهت گیری و گرایشات و ادعاهای این مکتب در آثار دانشمندان فرانسوی بازتاب پیدا می کند. همان گونه که در جلد چهارم کتاب " Traité de science politique" و نیز کتاب منی و تونی در زمینه سیاست نشان داده شده است. عمده منابع جدید و اکثرا غیر رسمی را می توان در مباحثات گروه سیاسی " انجمن علوم سیاسی فرانسه" مشاهده نمود که یافته های آنان در "Française de Sciences Politiques Revue" منتشر می گردد. هیل نیز به بررسی ادبیات انگلیسی-آمریکایی تحت عنوان فرایند سیاست عمومی می پردازد.
رویکرد ما نیز تا حدودی ریشه در دیدگاه مذکور دارد؛ زیرا بسیاری از محققانی که از آن الهام گرفته اند، متعلق به این مکتب فکری بوده اند. علاوه بر این، عمده کاری که در این حوزه توسط نویسندگان حاضر صورت گرفته است، تفسیری واقعی از نقش دولت در جامعه می باشد، بدون این که هدف اولیه آن چنین چیزی بوده باشد. بهر حال رویکرد ما قویا اساس و پایه خود را از مکاتب فکری دوم و سوم به امانت برده است.
2- تبیین چگونگی کارکردهای بخش عمومی
دومین مکتب به بررسی چگونگی کارکرد بخش عمومی می پردازد. از این رو در این قالب، تحلیل سیاست صرفا توضیح و تبیین عملکرد کلی سیستم سیاسی نبوده بلکه روشی در جهت شناخت روش های عملیاتی و منطق اقدام عمومی می باشد.
این رویکرد مقبولیت دیدگاه مبتنی بر تئوری های ذکر شده پیشین را رد نمی کند بلکه دلیل این که چرا چندین محقق از گروه دوم در هر دو جریان فکری سهمی دارند را بررسی می کند. در اینجا بر حقانیت و درستی یک تئوری تاکید نمی شود بلکه به اثبات قوانین عمومی و پیوسته عملکردی که برای اقدامات عمومی مشخص اند، توچه می شود. در این قالب، تحلیل سیاست فهم نحوه فعالیت دولت و در بعد وسیع تر مقامات دولتی را فراهم می سازد.
دومین رویکرد در واقع مجموعه ای اولیه از مباحث مدنظر تحلیل گران سیاسی را شامل می گردد. این رویکرد به صورت زیادی تحت تاثیر دانشمندان علوم سیاسی آمریکای شمالی قرار گرفت که ملاحظات اولیه در این حوزه در بین سال های 1960-1950 پدیدار شد و با محیطی از عقلانیت در تصمیم گیری عمومی و با نگاهی به بهبود کارآمدی ارتباط پیدا نمود. لارنر و لاسول "علوم سیاسی" را در اوایل 1951 در ایالات متحده منتشر نمودند که در ان پایه هایی برای رویکرد حاضر شکل گرفت.
بهرحال این رویکرد همسان در مطالعه مسایل و سیاست های عمومی به زودی به شکل دو رویکرد عمده مطرح گردید که اولین مورد آن در جهت فراهم نمودن دانش بیشتری از شکل گیری سیاست و فرایندهای اجرا با نگاهی بیرونی تلاش می کند و دیگری نیز بر بسط و ترویج دانشی تمرکز می کند که برای شکل دهی سیاست ها و فرایندهای اجرا و تاثیر بر تحلیل سیاست با نگاهی درونی مفید می باشد. از این رو در نقد این رویکرد، منی و تونی بین فعالیت دانشمندی که علاقه مند به پیشرفت دانش و یادگیری می باشد و متخصصی که هدف وی به کار گیری علوم مختلف در جهت اقدام می باشد، تمایز قایل می گردند.
دومین رویکرد اصول تئوریک خود را از چندین رویکرد علمی مختلف پذیرفته است که عبارتند از: علوم مدیریت، علم فراتر از علوم را شناختن(بویژه تحلیل سیستم ها)، جامعه شناسی تصمیم گیری عمومی و به صورتی کلی تر، جامعه شناسی اقدام جمعی، علوم اقتصادی و ارتباطی.
پیدایش این رویکرد تحت تاثیر چهار اندیشمند مطرح شکل گرفت. اولین نفر دانشمندی در علوم سیاسی و از آمریکای شمالی به نام لاسول می باشد که منشا اصلی جنبش بود که رویکردی مدیریتی را به صورت کامل پذیرفت. فعالیت وی به صورتی هدفمند در جهت ایجاد گفتمانی بین محققان علوم اجتماعی، محافل اقتصادی و تصمیم گیرندگان عمومی و در جهت بهبود کارآمدی اقدام عمومی بود. دومین شخص نیز سایمون بود که تلاش ایشان بر روی فرایندهای تصمیم گیری انسانی و در جهت تحلیل فرایندهای تصمیم گیری عمومی و با استفاده از مفهوم عقلانیت محدود بود. لیندبلوم نیز با تمرکز تحلیل خود بر روی فضای محدود در اختیار تصمیم گیرندگان عمومی بر توسعه تحلیل سیاست تاثیر گذار بود و بالاخره ایستون که به عنوان یکی از اولین دانشمندان علوم سیاسی، علم تحلیل سیستم را در دنیای سیاست وارد نمود و سهم زیادی در تکامل مفاهیم اصلی تحلیل سیاست در عصر حاضر ایفا نمود.
تمامی این محققان که به مکاتب فکری مختلفی تعلق داشتند، بر پیدایش و ظهور رویکرد مفاهیم اصلی مطرح شده در این کتاب موثر بوده اند. از دید ایشان، دولت به عنوان یک بخش مجزا و جداگانه در نظر گرفته نمی شود بلکه به صورت جزیی پیچیده و اغلب یک نظام سیاسی- اجرایی نا همسان مطرح می گردد که در جهت شکل گیری "پیش بینی ها " یا "پیشنهادات" می بایستی شناخته شود. بهر حال در اینجا مجددا دیدگاه های متفاوتی مطرح می گردد:
- نویسندگان خاصی تحلیل خود را بر روی فرایندهای تصمیم گیری و راهبردهای بازیگری تمرکز نموده اند. این نوع تحلیل به فعالیت و تلاش جامعه شناسان سازمان های دولتی مربوط می شود که نمایندگان اصلی آن در فرانسه کرایزر و فریدبرگ بوده اند. علاوه براین، با به کار گیری تحلیل سیستم ها در تصمیم گیری انسانی نیز ارتباط دارد که فعالیت سایمون، مورین و مویگن از این جمله اند که با تلاش ها در جهت تحلیل بازیگران سیستم ها همراه می باشد. پیامد تخصصی این رویکرد، پیدایش "مدیریت دولتی" بود که با فعالیت سازمان توسعه همکاری اقتصادی ارتقا پیدا کرد. از این رو خدمات مدیریت دولتی OECD به صورت منظمی در باره نقش مدیران در سازمان های دولتی منتشر می گردد. بهرحال این رویکرد برای تحلیل سیاست های خاص اجرا شده از طریق سازمان های مورد بررسی حساسیت چندانی نشان نمی دهد.
- سایر تلاش ها در این حوزه بر پایه ابزارهای مداخله دولت می باشد. رویکردهای اقتصادی و به ویژه پژوهش در اقتصاد سیاسی در این جا حاکم می باشد. این فعالیت، شیوه های اقدام عمومی را در قالب کارآمدی و از نقطه نظر اقتصاد کلان و یا خرد (بویژه رویکرد پذیرفته شده ای که مشتریان خدمات دولتی را در مرکز مدیریت دولتی نوین می شناسد، تحلیل می نماید.
- سایر تلاش های انجام شده مجددا بر روی ساختارها، رویه ها و اشکال سازمانی مدیریت دولتی تاکید می کند. این رویکرد ضرورت علوم و و قوانین اجرایی را شامل می شود و نحوه فعالیت سازمان های اجرایی را توصیف می کند و به صورتی کلی تر به مطالعه سیاست های نهادی همان گونه که توسط Quermonne توصیف شده است، می پردازد. این رویکرد در فرانسه اساسا به اصلاحات اداری و به ویژه سیاست هایی که برای تمرکز زدایی قدرت به کار می روند، مرتبط می شود.
بهرحال، بسیاری از اموری که بخش هایی از تحلیل سیاست را تشکیل می دهد در RevueFrançaise d’Administration Publique منتشر می شود. در کشور سوئیس، واژه "سیاست های نهادی" عموما به شیوه های کنترل به کار گرفته شده توسط بخش های مختلف مدیریت عمومی ، مسائل بازتاب داده شده در ترکیب وزارت خانه ها (زبان، جنس، سن، حزب های سیاسی و ...)، جایگاه مستخدمین دولت، ارتباطات غیر رسمی بین مقامات فدرال و سایر بخش ها تعریف می گردد. در قالب سیاست، کار انجام شده توسط دانشمند علوم سیاسی،ژرمن، بیشترین شباهت را به این تحلیل دارد.
- و بالاخره یک رویکرد سیاست عمومی خاص در طی سالیان اخیر در حال پیدایش می باشد که به عنوان رویکرد شناختی شناخته می شود. این رویکرد تلاش می کند تا سیاست های عمومی را در قالب های شناختی و هنجاری بشناسد که در برگیرنده نظام های تفسیر واقعیت می باشد و بازیگران خصوصی و دولتی مختلف می توانند اقدامات خود را وارد نمایند. این رویکرد بر نقش ایده ها و بازتاب آن ها در شکل دهی (و به ویژه تعریف مسائل مطرح در اقدام دولتی) و نیز تغییر سیاست های عمومی تاکید می نماید. بخش متمایز این رویکرد تاکید آن بر اصول کلی، استدلال و ارزش هایی است که چشم اندازی کلی تعریف می نماید یا ایجاد می کند. به صورت خلاصه، ویژگی اساسی دومین مکتب، شناختن پیچیدگی فرایند تصمیم گیری دولتی از طریق تقسیم بندی تحلیل به متغیرهای مختلف برای مثال عقلانیت بازیگر، فرایندهای تصمیم گیری در سازمان می باشد. این رویکرد در مدیریت دولتی و روش های تصمیم گیری ماندگار شد.
رویکرد ما بر مبنای یک رویکرد علمی و عملیاتی می باشد. همان گونه که فریدبرگ به ما یادآوری می نماید، تحلیل گر دو وظیفه به هم پیوسته دارد: از یک سو دانش مشخصی از واقعیت انسانی ایجاد می کند که بر محیط اقدام تحلیل شده تاکید می نماید و از سوی دیگر، به طرف های علاقه مند کمک می کند تا موقعیت خود را طبق این شناخت پیدا نموده و پیامدهای ناشی از ان را استخراج نماید و آن ها را با فعالیت های خود و اصلاح آنه ها ادغام نماید.
3-1 ارزشیابی آثار اقدام عمومی
سومین مکتب فکری در تلاش است تا نتایج اقدام عمومی و آثار آن را بر جامعه از نقطه نظر اهداف مورد انتظار و یا در قالب آثار غیر مستقیم یا نامطلوب توضیح دهد. در مقایسه با رویکرد قبلی، بیشتر ارزیابی کننده می باشد تا توصیفی. در طی بیش از ده سال گذشته، این رویکرد به صورت خاصی در فرانسه و سوئیس مرسوم شده است؛ تا جایی که گام های اولیه، کنفرانس های علمی و انتشارات مربوط به تحلیل سیاست در حال رشد و پیشرفت می باشد. در بریتانیای کبیر، توجه عمده به شواهدی برای سیاست ها معطوف شده است. می توان دو موضوع مهم را در قالب ارزشیابی شناسایی نمود:
- اولین مورد توسعه یک رویکرد شناختی و یک "جعبه ابزار" ارزشیابی می باشد. بنابراین مطالعات متعددی در جهت تعریف روش های ارزشیابی صورت گرفته است که می تواند برای فعالیت های غیر بازاری بخش دولتی به کار رود. این امر بر مبنای فرایند آماری داده های مقداری یا کمی، تحلیل چند معیاری، مقایسه شبه تجربی، تحلیل هزینه فایده و مواردی دیگر می باشد. مطالب گسترده ای در این زمینه منتشر گردیده است. نمونه ای از چنین افکاری را می توان در فرانسه و در اثر دلاین و انتشارات سالانه Conseil Scientifique de l’Évaluation پیدا نمود. هم چنین در راهنمای ارزشیابی برنامه های اقتصادی -اجتماعی که اخیرا توسط اتحادیه اروپا و با هدف تسهیل نمودن ارزشیابی برنامه های مرتبط با صندوق ساختاری اروپا آشکارا به چشم می خورد.
- دومین مورد بر فرایند ارزشیابی و اجرای ان در قالب بهبود مدیریت دولتی و تاثیر گذاری بر تصمیم گیری ها تاکید می نماید. تعداد زیادی از نویسندگان آمریکای شمالی و اخیرا اروپایی این موضوع را بررسی نموده اند. از جمله رسی و فریمن برای آمریکا، مونییر برای فرانسه و کار گروهی بوسمن و همکاران برای سوئیس.
در کشور سوئیس، ارزشیابی سیاست به عنوان یک تخصص مطرح می شود که توسط آکادمی هایی در دانشگاه ها و دفاتر مشاوره بخش خصوصی انجام می شود و هم چنین می توان آن را در بین مقامات اجرایی و در نتیجه ایجاد خدمت ارزشیابی دولتی و پارلمانی پیدا نمود. انجمن تخصصیSEVAL نیز به بررسی و پایش کیفیت ارزشیابی های انجام شده می پردازد (ارزشابی های چندگانه که به بررسی کیفیت همراه با استانداردهای اخلاقی می پردازد)
این گرایش به صورتی برابر در فرانسه نمایان است. رویکرد حاضر با سازمان دهی مکانیسم های ارزشیابی در سطح ملی و منطقه ای و یا توسعه سیاست های اروپایی همراه می باشد که نیازمند سازمان دهی اقدامات ارزشیابی برای مثال در طی اجرای صندوق های ساختاری اروپایی می باشد. بهر حال این جنبش جهت نهادینه شدن به عنوان یک فعالیت استاندارد در مدیریت دولتی دشوار به نظر می رسد. محو شدن مکانیسم بین وزارت خانه ای که در 1990 مطرح شد، اشاره به این مطلب دارد که به صورتی مشابه به نبود واضحیت در
Office Parlementaire des Choix Scientifiques et Techniques می باشد. بهر حال این دیدگاه به طور فزاینده ای توسط دانشمندان علوم سیاسی تحلیل گردیده است. بنابراین مدل فرانسوی ارزشیابی تحلیل سیاسی با درگیر نمودن محدود بازیگر سیاسی و استفاده بسیار اندک از نتایج ارزشیابی در اصلاح یا مفهوم سیاست های عمومی بر خلاف تمایل بازیگران در اجرای سیاست شناخته می شود.
در بریتانیای کبیر، تلاشهای کمیسون بازرسی و استفاده فزاینده از شاخص های عملکردی مقداری در آموزش، خدمات بخش سلامت و دولت محلی تاثیر مشابه ای در بر داشته است.
رویکرد ارزیابی کننده عموما با رویکرد توصیفی همراه می گردد، هر چند که از نظر مفهومی جدا از یکدیگرند. در مدل این کتاب نیز چنین تمایلی وجود دارد که در ارتباط با آثار اقدام عمومی می باشد؛ آثاری که بر مبنای مشکل جمعی اندازه گیری می شود که به تبع آن یک سیاست درصدد برطرف نمودن مسائل بر می آید.
2-1 تحلیل سیاست به عنوان یک "علم اقدام"
تحلیل ما به جای تناسب به صورت کامل با ساختار هر کدام از مکاتب توصیف شده در بالا، از هر سه آن ها مفاهیمی را به امانت برده است. هدف ما ایجاد رویکردی تشخیصی می باشد که عوامل تاثیرگذار بر عملکرد خوب و بد سیاست های عمومی را در قالب مدیریت دولتی و با توجه به کارآمدی سیاست ها و نتیج شان به نمایش می گذارد. این نوع از تحلیل در نهایت به توصیف ، شناخت و چرایی تلاش های نظام سیاسی-اداری به عنوان یک کل و تعاملات آن با بازیگران بخش خصوصی منجر می گردد. بنابراین رویکرد ما اساسا بر مبنای توصیح محصولات یا خدمات ارایه شده توسط مدیریت دولتی می باشد که عموما به "پیامدها" ارجاع می گردد وو هم چنین بر مبنای تفسیر آثار ایجاد شده توسط این خدمات بر روی گروه های اجتماعی (آثار پیامدها) می باشد که تحت تاثیر یک مشکل خاص جمعی قرار می گیرد.
هدف در این مطالعه شناخت منطق اقدامات عمومی و از طریق ساختار دهی مجدد فرضیات می باشد که مسئولین دولتی مبنای فکری خود برای حل مسایل عمومی قرار می دهند.
عمده مفاهیم ارایه شده در اینجا به صورتی دقیق تر از انتشارات Centre de Sociologie des Organisations منشا گرفته است و هم چنین از تلاش دانشمندان علوم سیاسی و اجتماعی آلمانی در 1970 که به صورت شدیدی تحت تاثیر نئومارکسیسم قرار گرفته اند. البته این تاثیر به واسطه سهم ذاتی اشخاص محدود می گردد. این امر سبب می گردد تا بازیگران، شبکه هایشان و نحوه تعاملات شان شناخته شوند. همان گونه که با نیروهای منظمی که اغلب مد نظر نویسندگان مذکور می باشد، مخالفت می گردد، در رویکرد ما راهبردها، افکار و تعاملات قابل پیگیری و رفتار بازیگری ضرورتا وابسته به عوامل مرتبط با منابع و ساختار نهادی شان می باشد که می بایست به صورتی تجربی مشاهده و بررسی شود. در اینجا استدلال ما قویا مشابه با نهادی گرایی بازیگر محور است که توسط اسکارف ارایه شده است.
مفهوم تحلیل سیاست پذیرفته شده در اینجا (همان گونه که اغلب تعاریف و واژگانش در این کتاب مورد استفاده قرار گرفته است) بخشی از کار انجام شده توسط دانشمندی آلمانی و با عنوان
Implementation politischer Programme at the Deutsche Forschungsgemeinschaft و در طی سال های1981-1976 می باشد که یکی از نویسندگان کتاب حاضر نیز با آن پروژه ارتباط داشت. علاوه بر این بر مبنای متون موجود در زمینه اجرای سیاست عمومی نیز می باشد.
بخش دوم
عناصر اصلی تحلیل سیاستگذاری
در این بخش ما پیش نیازهای مدل تحلیل سیاستگذاری مورد نظر خود را ارائه و مفاهیم لازم برای تحلیل خودمان را تعریف می نماییم. رهیافت ما به طور مشخص بر رفتار فردی و جمعی بازیگران درگیر در سطوح مختلف سیاستگذاری تمرکز دارد. بدین معنا که فرض می کنیم ویژگی های محتوایی و نهادی کُنش عمومی (متغیری که باید توضیح داده شود) از یک طرف، نتیجه تعامل میان مقامات سیاسی اداری است و از سوی دیگر، گروه های اجتماعی که مسبب و/یا متأثر از پیامدهای منفی مشکلات جمعی هستند و کُنش عمومی به دنبال اصلاح آن ها (متغییرهای توضیحی) می باشد. علاوه بر ارزش ها و منافع مربوطه، فعالیت های بازیگران ]درگیر سیاستگذاری[ وابسته به منابعی است که با توجه به اهداف، ابزارها و فرایند پیشبرد یک کُنش عمومی و به منظور دفاع از موقعیتشان قادر به حرکت درآوردن آنها شده اند. این فعالیت ها به یک اندازه می توانند ماهیت واقعی سیاستگذاری عمومی و مدل های نهادی و رویه ای صورتبندی و اجرای آن را تحت تأثیر قرار دهند. به هر حال، در تمام این موارد بازیگران در عمل می بایست محدودیت ها و فرصت های ناشی از قواعدی نهادی را مدنظر قرار دهند. این قواعد در سطح قانون اساسی دایر شده و از همین رو به لحاظ نظری قابل اعمال به کلیه سیاست ها هستند، و قواعد ویژه مربوط به سیاست های خاص را از پیش تعیین میکنند. این مورد اخیر، هم به صورت مستقیم به دسترسی یک بازیگر به عرصه سیاستگذاری و هم بر منابع اقدامی که می تواند در این راستا بسیج شوند اثرگذار است. چنانچه این قواعد خاص نهادی فعالیت بازیگران را از پیش تعیین می نمایند، این مسأله همواره باید مدنظر گیرد که اساساً در جریان تدوین سیاست]قواعد خاص نهادی[ به صورت مشروح توسط بازیگرانی که بالقوه از نتایج واقعی متأثر شده اند مورد بحث قرار گرفته اند. شکل 1 عناصر اصلی مدل تحلیل سیاستگذاری پیشنهادی این کتاب را به طور خلاصه بیان می کند.
قبل از اینکه ما کلیه روابط ممکن میان بازیگران، منابع و نهادهای درگیر در یک سیاست تدوین شده را جستجو نماییم، باید به صورت دقیق منظورمان از این مفاهیم را روشن کنیم.
فصل دوم تا پنجم پاسخ هایی را برای چهار سؤال بنیادی ارائه می دهند: عناصر شکل دهنده سیاستگذاری عمومی چیست (فصل 2)؟ چگونه می توان انواع مختلفی از بازیگران سیاستگذاری عمومی را شناسایی و مشخص نمود (فصل 3)؟ برای تأثیرگذاری بر محتوا و پیشبرد سیاستگذاری بازیگران چه منابعی را می توانند بسیج نمایند (فصل 4)؟ کدام قواعد نهادی عام یا خاص در جریان تعریف مشکل عمومی بر فعالیت بازیگران جهت حل و فصل موضوع، برنامه ریزی، اجرا و ارزیابی سیاست اثرگذار هستند (فصل 5)؟
ترتیب این فصول تا حد زیادی با مراحل متفاوت تکامل رشته ما متناظر است. در اوایل دهه 1970 تحلیلگران سیاستگذاری تلاش کردند تا از تحلیل قانونی نظام اجرایی ـ سیاسی که صرفاً بر مطالعه انطباق اقدامات اجرایی با قانون متکی بود فراتر بروند. این تحلیل ها عمدتاً با هدف کسب حمایت قانونی از شهروندان در مقابل دولت طراحی شده بودند. در همین دوره بود که استفاده از اصطلاح سیاست های عمومی از یک طرف، ارتباط مجموعه واحدی از قوانین، فرامین و دستورات و از سوی دیگر، هزاران فعال مرتبط با اجرای سیاست ها را با یکدیگر مرتبط ساخت. لذا در این دوره اولیه، تلاش اصلی تحلیل سیاستگذاری بر این مبنا قرار داشت تا نواقص اجرا را توضیح دهد: چرا در یک جا به صورت مؤکد بر اجرای یک قانون خاص تأکید می شود و در جای دیگر به هیچ وجه ]به آن[ چنین تأکیدی وجود ندارد؟ همین کنکاش پیرامون نواقص اجراء، قانونگذاران و سیاستمداران را به این فکر فرو برد تا به دنبال قانونگذاری سودمند باشند.
سپس تحلیلگران تلاش کردند تا همین نواقص ]سیاستگذاری[را توضیح دهند. آنها در جستجو برای عوامل سازنده سیاستها عمدتاً بر نقش بازیگران عمومی و خصوصی درگیر در فرایند قانونگذاری و اجرا متمرکز شدند. در واقع، این بازیگران همگی موجودات انسانیِ برخوردار از ارزش ها، منافع، ابزارهای دفاعی و ظرفیت هایی برای ابتکار و سازواری با محیط هستند؛ خلاصه اینکه، همین مسائل آنها را مستعد بکارگیری سیاست هایی جهت تحقق اهداف خود می نماید. بنابراین، تحلیلگران واقعیت اجتماعی بازیگرانِ درگیر در عرصه سیاستگذاری را مطالعه نمودند که تصور می شد به طور مستمر و قابل پیش بینی به نظم قانونی مستقر وفادار هستند.
بعداً تحقیقات انجام شده پیرامون سیاست ها و بازیگران درگیر در این سیاستها نشان داد که سازمان های حامی و کسانی که این بازیگران نمایندگی آنها را داشتند از استقلال عمل زیادی برخوردار بودند. در واقع، چنین وانمود گردید که بازیگران از حاشیه های امن گسترده ای جهت مانور دادن برخوردار هستند ]و همین حواشی امن[ آنها را قادر می سازد تا متناسب با منافع خود بر سیاست ها اثرگذار باشند. با این وجود، همین تحقیقات آشکار ساخت که گستره استقلال عملِ بازیگران به طور قابل توجهی نسبت به یکدیگر متفاوت است. بدین ترتیب سؤال قدیمی قدرت که پیش از این به مثابه حائلی پیشروی دانشمندان سیاسی قرار داشت دوباره مطرح شد، این سؤال فراتر از حصار عمودی تصنعی ایجاد شده میان تحلیل سیاسی و تحلیل سیاستگذاری بود، حصاری که به احتمال زیاد نتیجه آن داستان برابری حقوقی همه شهروندان در مقابل قانون بود.
در تلاش برای توضیح این پدیده تقریباً پژوهشگران بطور همزمان سودمندی و قابلیت دسترسی منابع سیاستگذاری برای انواع مختلفی از بازیگران و (پارلمانی، حکومتی، مدیریتی و قضایی) را شناسایی نمودند.
امروزه، در حالیکه همین تحلیل منابع از گستره وسیعی از رشته های دانشگاهی مرتبط با بخش عمومی، که در قالب مدیریت عمومی گرد آمدهاند،بهره می برد، تحلیل نهادی توسط نونهادگرایی (Hall and Taylor, 1996) مورد حمایت قرار گرفته است ـ رویکردی که اساساً ریشه در علوم اقتصادی و سیاسی و جامعه شناسی دارد.
مترجم: حسن جعفری، دانشجوی سیاستگذاری سلامت
ویراستاران: لیلا عیسی وند، علی آجرلو ؛ دانشجویان سیاستگذای عمومی
منبع:
Knoepfel P, Larrue C, Varone C, Hill M. Public Policy Analysis. UK: The Policy Press;2007. p. 3-15